湖南省水利建設項目工程總承包管理辦法政策解讀
發布日期：2021年11月24日
一、制定《管理辦法》的背景和必要性
????（一）貫徹落實國務院和省政府關于推進工程總承包有關意見的需要。2017年2月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），要求加快推行工程總承包。2018年3月，省政府辦公廳印發《湖南省人民政府辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的實施意見》（湘政辦發〔2018〕21號）明確湖南省水利廳為加快推行工程總承包的責任單位之一。2017年7月，省政府辦公廳印發《關于推進工程總承包發展的指導意見》（湘政辦發〔2017〕58號）指出要大力推進工程總承包，構建以工程總承包為主的工程建設市場。
（二）加快我省水利改革提高建設管理水平的需要。2019年12月，住房和城鄉建設部、國家發展改革委發布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號）（以下簡稱“兩部委《管理辦法》”），以規范性文件的形式對房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理提出了新要求。 經調研廣東、福建、云南、內蒙、湖北、廣西、江西、山東省水利廳均針對水利工程項目的工程總承包出臺了政策文件。為進一步加快我省水利改革步伐，提高水利工程建設管理水平，規范水利建設項目工程總承包行為，同時為各級水行政主管部門和工程項目法人推行工程總承包提供支持與指導，制定《湖南省水利建設項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）是非常必要的。
二、《管理辦法》主要內容
《管理辦法》共四章28條，分為總則、工程總承包項目發包與承包、工程總承包項目實施和附則。?
《管理辦法》對工程總承包的適用項目范圍、基本原則、工程總承包單位條件、項目經理條件，招標編制、評委組成、合同價格形式及招標控制價、發承包的風險責任，建設單位的項目管理，工程總承包單位的組織機構、現場管理和分包要求，質量、安全和工期責任，監理責任、監督管理部門責任、資金管理、法律責任等作了系列的明確和規定。
三、有關問題的說明
（一）關于《管理辦法》的制定依據
為貫徹中共中央、國務院關于深化建筑業“放管服”改革要求，促進建筑業持續健康發展，完善管理體制機制，遵照《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例、住房和城鄉建設部、國家發展改革委發布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號）、《湖南省人民政府辦公廳關于推進工程總承包發展的指導意見》（湘政辦發〔2017〕58號）等法律法規文件，明確提出完善工程建設組織模式，加快推進工程總承包。本《管理辦法》主要依據以上法律法規來起草。
（二）關于《管理辦法》的適用范圍
《管理辦法》第二條明確：本省各級政府投資或以政府投資為主的水利建設項目的工程總承包，適用本管理辦法。其他類別投資的水利建設項目可參照本管理辦法執行。
根據《省指導意見》的基本原則：“……。政府營造鼓勵工程總承包發展的政策環境，政府投資項目和國有投資項目帶頭采用工程總承包，鼓勵社會投資項目采用工程總承包”和《國務院意見》的要求：“裝配式建筑、政府和國有資金投資金額5000萬元（含）以上的非盈利公益性項目，原則上采用工程總承包模式”。由于水利工程基本上屬于非盈利公益性項目，且基本上均由政府投資或以政府投資為主，因此，《管理辦法》的適用范圍確定為各級政府投資或以政府投資為主的水利項目。
（三）關于工程總承包方式的適用項目
《管理辦法》第五條第一段：項目法人可以根據水利建設項目的規模和復雜程度，結合自身的管理能力水平和建設周期等因素，合理選擇水利工程建設組織實施方式。在之前的水利方面相關文件中，對選擇工程總承包建設模式是否需要審批沒有明確，從而在各級水行政主管部門形成了兩種不同的意見，一種意見認為采用何種建設實施方式，屬于項目法人的權利，由項目法人自行選擇，另一種意見認為采用工程總承包模式應報項目建設主管部門審批，給項目法人操作造成困難。2016年5月，住房城鄉建設部出臺了《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）， “優先采用工程總承包模式。建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，應當本著質量可靠、效率優先的原則，優先采用工程總承包模式。”明確了采用工程總承包實施方式由建設單位選擇。本《管理辦法》參考建設部的規定，適應當前“放管服”改革的要求，明確水利工程總承包建設模式的選擇由項目法人自行決定，保障了項目法人的合法權益，有利于進一步提高效率。
《管理辦法》第五條第二段：建設內容明確、技術方案成熟的水利建設項目，可采用工程總承包方式。根據《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）《國務院辦公廳關于大力發展裝配式建筑的指導意見》（國辦發〔2016〕71號）以及水利工程項目的特殊性，把建設范圍、建設規模、建設標準、功能要求等前期條件明確、技術方案成熟的政府投資項目、國有資金占控股或者主導地位的項目以及裝配式建筑項目作為我省宜優先采用工程總承包方式的建設項目類型，以示范引領推動工程總承包的全面健康發展。
（四）關于工程總承包的發包階段
《管理辦法》第六條：建設單位應當在發包前完成項目審批、核準或者備案程序。采用工程總承包方式的企業投資項目，應當在核準或者備案后進行工程總承包項目發包。采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計或實施方案審批完成后進行工程總承包項目發包；其中，按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發包。
實行工程總承包的項目，可以從項目可行性研究報告、環境影響評價文件等批準后發包，也可以從初步設計報告（或者實施方案）批準后發包。傳統的工程建設項目招標發包方式是設計和施工分別發包，設計發包一般在可行性研究報告批復后，而施工發包則在初步設計批復之后，設計與施工的發包在兩個不同的階段。水利部《關于調整水利工程建設項目施工準備開工條件的通知》（水建管〔2017〕177號）對水利工程建設項目開工施工準備開工條件進行了調整，項目可行性研究報告已經批準，環境影響評價文件等已經批準，年度投資計劃已經下達或建設資金已落實，項目法人即可開展施工準備，開工建設。鑒于湖南省人民政府《關于推進工程總承包發展的指導意見》湘政辦發〔2017〕58號明確規定“建設單位在工程總承包前應組織設計企業編制初步設計文件，并將初步設計文件報相關部門審查，取得初步設計批準文件。對小型、簡單建設項目，建設單位在工程總承包前可組織設計企業編制方案設計文件，報相關部門核準。初步設計文件（或方案設計文件）內容，應達到國家標準規定的設計深度要求。政府投資項目，應根據初步設計文件（或方案設計文件）編制工程概算，報發改、財政部門審核批準后方可進行工程總承包”。所以將水利建設項目工程總承包的發包確定從初步設計報告批準后開始。
（五）關于工程總承包的發包
《管理辦法》第七條：建設單位依法采用招標或者直接發包等方式選擇工程總承包單位。
工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。
水利建設項目工程總承包應嚴格遵守《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》等法律法規和《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實施辦法》湘水辦〔2017〕113號的有關要求，采用公開招標或經批準的其他方式，選擇滿足工程總承包要求、符合相應資質條件的工程總承包單位。
《招標投標法》第十條規定，工程招標分為公開招標和邀請招標；第六十六條規定，涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關規定可以不進行招標。《招標投標法實施條例》第八條規定，國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目應當公開招標，但有下列情形之一的，可以邀請招標：一是技術復雜、有特殊要求或者受自然環境限制，只有少量潛在投標人可供選擇，二是采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大；第九條規定，除招標投標法第六十六條規定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：（1）需要采用不可替代的專利或者專有技術；（2）采購人依法能夠自行建設、生產或者提供；（3）已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供；（4）需要向原中標人采購工程、貸物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求；（5）國家規定的其他特殊情形。
（六）關于工程總承包招標文件內容
《管理辦法》第八條：建設單位應當根據招標項目的特點和需要編制工程總承包項目招標文件，主要包括以下內容：
（1）投標人須知；（2）評標辦法和標準；（3）擬簽訂合同的主要條款；（4）發包人要求，列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等的明確要求；（5）建設單位提供的資料和條件，應包括發包前完成的水文地質、工程地質、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設計文件或者初步設計文件、實施方案等；國家有保密要求的除外。（6）投標文件格式；（7）要求投標人提交的其他材料。
建設單位可以在招標文件中提出對履約擔保的要求，依法要求投標文件載明擬分包的內容。
本條根據國務院九部委聯合發文的《標準設計施工總承包招標文件》（2012年版）第二章堤2.1款招標文件組成的要求編制，其中對發包人要求和建設單位提供的資料和條件提出了更具體、更明確的要求。
（七）關于工程總承包單位的資質條件
《管理辦法》第九條第一款：工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。工程總承包單位應當具有相應的項目管理體系和項目管理能力、財務和風險承擔能力，以及與發包工程相類似的設計、施工或者工程總承包業績。
建筑業企業資質申報和工程設計資質申報在人員構成、工程業績、技術裝備等有不同的要求。在2015年之前，我國的資質管理將勘察、設計、監理、施工分門別類分別授予資質，并沒有一個適合EPC工程總承包的資質類別。2015年，住房城鄉建設部《關于印發建筑業企業資質管理規定和資質標準實施意見的通知》（建市〔2015〕20號），允許已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質，但未取得建筑業企業資質的企業，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質，其它工程設計企業申請建筑業企業資質按照首次申請的要求辦理。2016年，住房城鄉建設部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號），對工程總承包企業的基本條件作了新規定，要求工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質。"兩部委《管理辦法》"對工程總承包單位條件提出了"雙資質"、"聯合體"的要求，即"應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體"。本《管理辦法》直接沿用"兩部委《管理辦法》"的要求
《管理辦法》第九條第二款：設計單位和施工單位組成聯合體的，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯合體協議中明確聯合體成員單位的責任和權利，鼓勵勘察設計單位作為牽頭單位。聯合體各方應當共同與建設單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項目承擔連帶責任。
鑒于現階段同時具備設計和施工資質的企業不多，如要求同時具備兩種資質，可能導致競爭不充分，所以允許設計和施工單獨資質的企業組成聯合體進行承包，根據《合同法》的要求，項目實施期間必須明確責任主體，項目實行工程總承包，只是一種建設管理模式的改變，項目實施的好壞，主要體現總承包單位的管理水平，設計單位對項目前期介入較深，一般具有前瞻性和后期預判，整體管理能力強、專業技術全面等優勢，所以鼓勵勘測設計單位作為牽頭單位。項目法人可以根據工程的實際情況和復雜程度，在招標文件中明確。
（八）關于參與項目前期咨詢服務的企業可否參與該項目工程總承包投標
《管理辦法》第十條第一段：工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位。
國家發展改革委等九部委《標準設計施工總承包招標文件》（2012年版）1.4.3規定，投標人不得存在一列情形之一：
1．為招標人不具有獨立法人資格的附屬機構（單位）；
2．為招標項目前期工作提供咨詢服務的；
3．為本招標項目的監理人；
4．為本招標項目的代建人；
5．為本招標項目提供招標代理服務的；
……
另外，為了保證第三方質量檢測單位檢測的公正和公平，依據《建設工程質量檢測管理辦法》（建設部令第141號）第十六條“檢測機構不得與行政機關，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及所檢測工程項目相關的設計單位、施工單位、監理單位有隸屬關系或者其他利害關系。”的規定，明確總承包單位也不得與第三方質量檢測單位有隸屬關系或者其他利害關系。
《管理辦法》第十條第二段：政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件或實施方案編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位。政府投資項目招標人公開已經完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件或實施方案的，上述資料的編制單位可以參與該工程總承包項目的投標，經依法評標、定標，成為工程總承包單位。
此前相關規章規定不協調、不統一，是造成關于施工總承包、工程總承包投標資格爭議的焦點之一。2013年修改發布的國家發改委等7部委令第23號《工程建設項目施工招標投標辦法》第三十五條明確規定了"為招標項目的前期準備或者監理工作提供設計、咨詢服務的任何法人及其任何附屬機構（單位），都無資格參加該招標項目的投標"。"兩部委《管理辦法》"在起草論證、征求意見過程中經歷了從"不得參與"到有條件的"可以參與"的重大調整，調整后正式印發的建市規〔2019〕12號新規定也與2017年發布的住建部令第33號《建筑工程設計招標投標管理辦法》第八條"招標人一般應當將建筑工程的方案設計、初步設計和施工圖設計一并招標"的要求相協調。
工程總承包是設計（采購）施工一體化招標，參與項目前期咨詢服務的企業（單位）相關成果在工程總承包招標時，如向所有投標人進行公開，這種情況下參與項目前期咨詢服務的企業（單位）作為潛在投標人參與該項目工程總承包投標，不但不存在不正當競爭，反而保證了各投標人在同一招標條件下競爭，有利于提高競爭的充分性、公平性。《管理辦法》第十一條第三款明確：招標人公開已完成的項目建議書、可行性研究報告、工程方案設計、初步設計等文件的，編制項目可行性研究報告、工程方案設計、初步設計且具備工程設計資質、工程總承包條件的單位可以參與該工程總承包項目的投標。
“招標人公開項目可行性研究報告或初步設計報告（或者實施方案）后，則承擔該項目可行性研究報告或者初步設計報告（或者實施方案）編制的單位可以參加該項目的投標。”本款設置主要基于兩方面考慮：一是《招標投標法實施條例》第三十三條規定，投標人參加依法必須進行招標的項目的投標，不受地區或者部門的限制，任何單位和個人不得非法干涉。承擔行性研究報告或初步設計報告（或實施方案）編制的單位，作為潛在投標人有參加依法必須進行招標項目的投標權利。二是承擔項目前期工作的設計單位，掌握了大量工程前期勘察、設計的信息，對工程的復雜程度和難度有深入的了解，如果在項目進行總承包招標前不公開可研或者初步設計報告，會造成投標人掌握的信息不對稱，影響公平競爭。所以對承擔項目可行性研究報告或初步設計報告（或實施方案）編制的單位參與該項目的工程總承包投標設置了前提條件，要求招標人必須公開擬進行工程總承包項目的前期工作成果。
（九）關于工程總承包項目項目經理條件
目前對于實行工程總承包項目的項目經理的要求沒有具體的規定，《標準設計施工總承包招標文件》投標人須知總則第1.4投標人資格要求：“（5）項目經理的資格要求：應當具備工程設計類或者工程施工類注冊執業資格，具體要求見投標人須知前附表；（6）設計負責人的資格要求：應當具備工程設計類注冊執業資格，具體要求見投標人須知前附表；（7）施工負責人的資格要求：應當具備工程施工類注冊執業資格，具體要求見投標人須知前附表”。
《管理辦法》在"兩部委《管理辦法》"相關規定基礎上，進一步明確："取得相應水利水電工程類注冊執業資格，包括勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監理工程師等；未實施注冊執業資格的，取得高級專業技術職稱;"同時規定："工程總承包項目經理不得同時在兩個及兩個以上工程建設項目擔任工程總承包項目經理或者施工項目負責人"。與住房城鄉建設部有關注冊建造師不得同時在兩個及以上工程項目執業的規定是一致的。
（十）關于工程總承包項目招標控制價
根據水利水電工程設計概（估）算編制規定，水利水電工程部分費用構成：由工程費、獨立費用、預備費、建設期融資利息組成。工程費包含建筑及安裝工程費、設備費。獨立費用由建設管理費、工程建設監理費、聯合試運轉費、生產準備費、科研勘測設計費和其他等六項組成。實行工程總承包（EPC）的項目實際就是交鑰匙工程，與施工總承包相比其承包范圍包含設計、采購、施工；增加了設計、采購和項目管理職能，為考慮總程總承包項目責、權、利的統一和本行業特點，參照交通運輸部門的總承包管理辦法，本《管理辦法》在傳統的施工總承包的招標控制價組成上增加了設備采購費、勘測設計費、總承包風險費。
招標控制價可按總價或分項分別設置招標控制價，但招標控制價不得超過經核定的相應招標范圍投資概算。
（十一）關于工程總承包項目合同價格
合同價格形式有固定總價合同、成本加酬金合同等多種形式，工程總承包項目可根據項目特點和前期工作深度情況合理選擇；同時，基于總價合同的特性，為了避免結算過程中發生爭議，尤其是考慮到實踐中政府投資項目、國有資金控股或占主導地位項目政府審計對工程結算的影響，《管理辦法》進一步規定除合同約定的可調整部分外，合同價格一般不予調整。
（十二）關于工程總承包項目風險管理
《管理辦法》對發承包雙方的風險如何分配做出了指導性規定，發包方承擔項目建設范圍、規模、標準、功能需求、工期、質量等調整的風險，法律法規變化、難以預見的不利地質條件、不可抗力，雙方合同約定的主材市場價格變化等風險由發包方承擔。其他風險由發承包雙方依據項目情況協商分配。
現行工程總承包的法律法規缺乏對工程總承包發承包雙方的風險分配的指導性規定，由于缺乏風險分配的相應規范，實踐中往往出現本應由發包人承擔的風險轉移給工程總承包商，將應由建設單位承擔的工作內容及不可預見的風險，約定由承包人承擔，極大增加了工程總承包商項目的實施風險。規定了雙方的風險分配原則，有利于規范工程總承包雙方的權利義務，減少變更或索賠過程中的糾紛，促進工程總承包模式的健康發展。同時《管理辦法》借鑒了FIDIC國際慣例，鼓勵發承包雙方合同中建立互為擔保制度，便于市場主體利益受到損害時的及時和有效救濟。
（十三）關于工程總承包單位的分包?
這歷來是對工程總承包組織實施方式備受關注、爭議的焦點之一。《管理辦法》中標后的分包（再發包）作了規定，明確了：“工程總承包單位可以采用直接發包的方式進行分包。但以暫估價形式包括在總承包范圍內的工程、貨物、服務分包時，屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當依法招標”。這是第一次以規范性文件形式明確工程總承包項目的分包可“直接發包（除依法必招的暫估價部分）”。
國家發展改革委等九部委《標準設計施工總承包招標文件》（2012年版）1.11規定：
1.11.1 投標人須知前附表規定應當由分包人實施的非主體、非關鍵性工作，投標人應當按照第五章“發包人要求”的規定提供分包人侯選名單及其相應資料。
1.11.2 投標人擬在中標后將中標項目的部分非主體、非關鍵性工作進行分包的，應符合投標人須知前附表規定的分包內容、分包金額和資質要求等限制性條件。
經建設單位同意，工程總承包單位"可以將工程總承包項目中的非主體設計或者非主體結構、非關鍵性專業施工業務分包給具備相應資質的單位"。中標的工程總承包單位應自行組織實施項目的主體設計和主體結構、關鍵性專業施工業務。同時對違法分包和轉包的情形做了禁止性規定和責任追究（詳見第二十七條）。
（十四）關于程工總承包建設項目管理
近年來，國家將水利作為基礎設施建設和保障改善民生的重點領域，不斷加大投入力度，水利建設項目點多、面廣、量大，建設任務十分繁重。基層水利技術力量薄弱、項目管理落后、實施效率不高、管理力量不足等問題日益突出，嚴重制約了項目的順利推進，影響了工程效益的正常發揮。積極推行工程總承包和工程項目管理，是深化我國工程建設項目組織實施方式改革，提高工程建設管理水平，保證工程質量和投資效益，規范建筑市場秩序的重要措施；為破解基層水利建設任務繁重、建設管理能力不足的難題，加快推進水利工程建設，結合我省水利工程建設中進行的工程總承包建設模式的探索和試點工作中暴露出一些問題，補充完善工程總承包模式政策依據，制定工程總承包管理辦法很有必要。本《管理辦法》第十六條：建設單位根據自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托具有相應管理經驗和能力的單位，賦予相應權利，依照合同對工程總承包項目進行管理。
（十五）關于工程總承包單位應建立具備工程總承包管理能力的組織機構
目前從事水利工程總承包的企業，大多數還是沿用之前的設計或施工分階段的管理體系，沒有工程總承包的特定組織機構，不能有效發揮工程總承包的設計施工采購深度融合優勢，甚至因為機構設置、人員配置、管理體系等不科學、不合理或缺失導致項目管理出現嚴重問題。震驚國內的11·24江西豐城發電廠三期擴建工程冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故，國務院事故調查組在有關單位責任認定中就指出，工程總承包單位存在管理意識薄弱、管理機制不健全、管理制度流于形式、管理人員無證上崗等管理體系建設的問題。所以本《管理辦法》第十七條要求：工程總承包單位應當建立與工程總承包相適應的組織機構和管理制度，形成項目勘察、設計、采購、施工、試運行管理以及質量、安全、工期、造價、節約能源和生態環境保護管理等工程總承包綜合管理能力。第十八條要求：工程總承包單位應當設立項目管理機構，設置項目經理，配備相應管理人員，加強勘察、設計、采購與施工的協調，完善和優化設計，改進施工方案，實現對工程總承包項目的有效管理控制。
（十六）關于工程總承包項目質量、安全、工期責任
《管理辦法》第十九條、第二十條、第二十一條分別規定了工程總承包項目的質量責任、安全責任、工期責任。
雖然《建筑法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》等法律法規均提到了工程總承包模式，但在具體質量、安全、工期責任上更多的是指向設計、施工、監理、業主等單位，并沒有明確提及工程總承包單位。
為了清晰體現工程總承包模式下的“總包負總責”特征，《管理辦法》對于工程總承包項目業主、總包單位、分包單位的質量、安全、工期責任分別進行了規定，明確并強化了工程總承包單位對質量、安全、工期的全面責任。工程總承包單位應加強對設計、采購、施工管理和協調，確保項目的質量、安全和進度可控。
